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日本中小企業政策的經驗與啟示

發布日期:2019-10-30            信息來源:中華工商時報            【打印】       分享到: 


  日本現有中小企業359萬個(中型企業53萬個,小微企業305萬個)占企業總數的99.7%。進入新世紀,日本中小企業政策開始從“救濟性支援”轉變為“自立性支援”,特別是2008年金融危機后,日本政府通過一系列改革建立了新的中小企業政策執行機構體系和組織制度。2018年日本中小企業經營利潤達到創紀錄最高水平,日本政府認為各種政策支援組織的指導是提高小企業生產力的重要因素。

  組織架構

  日本中小企業政策執行機構是由經濟產業省中小企業廳負責規劃、協調,舉國上下緊密配合、相互合作的組織機構體系,它由三個層面、2.5萬個中小企業政策執行機構組成。國家級執行機構層面包括:

  一是政策性金融機構。包括“日本政策金融公庫(Japan Finance Corporation)”有152個分支機構,“日本信用擔保公司(CGCs)”,有52個分支機構,它們都是由政府全資投入的政策性金融機構。此外,還有由政府和工商團體聯合投資的“日本商工中金銀行”,這三個金融機構負責執行國家中小企業融資政策,直接面向全國中小企業、小微企業提供融資及擔保服務。

  二是日本貿易振興機構JETRO(對外貿易組織),它在國內有36個辦事機構,在國外有73個代表處,主要任務是為中小企業海外投資提供支援,2017年,它對中小企業海外支援的資產總額為168.6億日元,當年,在中國舉辦了15次洽談會,幫助日本企業擴大在中國的貿易和投資。

  三是“獨立行政法人中小企業基盤準備機構”(簡稱“中小機構”“SMRJ”)。該機構是日本經濟產業省中小企業廳直屬的政策執行機構,法律賦予它25項業務職能,包括為中小企業提供咨詢、培訓、風險投資,以及為地方舉辦中小企業服務基礎設施提供融資支持。中小機構現有3400名外部專家,為全國中小企業提供從創業期、成長期、成熟期和事業承繼等各階段的咨詢。其支援內容覆蓋中小企業從創業期到成長期、成熟期各個發展階段。2014年開始,中小機構建立“萬事支援據點”總部和“事業承繼支援中心”,并在所有都道府縣建立“萬事支援據點”和“事業承繼支援中心”,為各地中小企業經營和事業承繼提供全方位支援,自2012年到2015年間該系統完成了6萬多個咨詢援助項目,平均每月182個。

  四是全國性培訓機構。中小機構創辦管理了9所“中小企業大學”,為全國中小企業領導人、管理人員和企業接班人,以及各中小企業支援機構人員提供專業培訓菜單,它具有易于入學、學費低廉并提供一定補貼,每年有2萬學生學習,并與63萬人進行信息交流。

  地方政府政策執行機構層面,47個都道府縣自治體政府都建立中小企業支援中心、事業承繼中心,為振興本地的中小企業做出貢獻。各市也建有中小企業支援機構,如廣島市在1980年設立中小企業指導中心,2003年改為廣島市中小企業支援中心,負責為中小企業提供創業、培訓、信息、經營革新等支援。

  社會層面政策執行機構方面,從2012年8月開始,日本政府實施“認定中小企業經營革新支援機關”制度:由經濟產業省通過接受申報,主持考試、審查認證,授權從事中小企業經營革新的支援機構。到目前為止已認定授權了約2.5萬個中小企業支援機構(見圖1中虛線圈內的各種機構)。它由五類機構組成:

圖1 日本政策執行機構的組織架構

資料來源:據日本中小企業廳2013年英文版插圖改編。

其中日本政策金融公庫、擔保公司和商工中金的機構數量為2013年數據,支援服務提供者數量為2019年數據。

  第一類是商工會、商工會議所、中小企業團體中央會等商會團體,其職能是提供綜合性咨詢支援,發揮地方支援平臺功能。

  第二類是稅·法務類支援機構,主要是稅理士、會計士、咨詢顧問等專業咨詢機構和專家,專注于提供稅務、財會、融資、法律、勞動人事、專業管理、技術進步等咨詢支援。

  第三類是金融機關,如商工中金銀行以及各地方的信用社等地方性金融機構或個人,專注于提供融資、擔保以及相關企業管理的咨詢和援助。

  第四類是一些財團法人、社團法人、NPO法人機構,如“財團法人產業振興機構”等。

  第五類是其他中小企業支援機構(主要是市町村自治體舉辦的中小企業支援中心)。這2萬多個機構都通過郵件、刊物向中小企業宣傳國家的支援政策,有效提高企業的政策認知度。認定經營和革新支援機構制度的建立,使對中小企業的支援進入“量身定做”的時代,對政府各種扶持政策落實、落細發揮了重要作用,據中小企業廳2014年的問卷調查,有80%以上獲得服務的企業對認證支援機構的服務感到滿意。

  其中日本政策金融公庫、擔保公司和商工中金的機構數量為2013年數據,支援服務提供者數量為2019年數據。

  主要特點

  日本中小企業政策執行機構組織體系有幾個明顯的特點:國家主導、體系完備、公益為主、多元合作、有效激勵、法律保障。

  其一,國家主導。日本的地方政府、非營利組織都為中小企業提供融資擔保、經營咨詢、技術進步、人才培訓等支援。但是,那些必須由全國統籌、對中小企業發展起決定性作用、需要巨大資本投入并承擔較大風險的政策執行都是以國家機構為主導的,而地方政府只起輔助作用。比如,為中小企業提供政策性融資和擔保不僅需要巨大資金支撐,還須承擔重大財務風險,所以這些都由國家政策金融公庫(JFC)和日本擔保公司(CGCs),以及商工中金銀行(THE SHOKO CHUKIN BANK)來執行;到海外設立支援機構,創辦全國性的中小企業大學,其人財物投入量都很大,地方政府和民間機構很難做到,所以這些支援任務就分別由日本貿易振興機構(JETRO)和中小機構來執行。眾多認定支援機構也以中小機構“萬事應支援據點”系統為核心,25000多個認定支援機構的認證、考核、延伸或取消資格都由經濟產業省中小企業廳直接領導和處理。(見圖2)

圖2 日本中小機構與各政策執行機構的關系

資料來源:根據日本中小機構網站資料翻譯繪制。其中雙向箭頭表示互相合作。

  其二,體系完備。日本的政策執行機構體系由25000多個“認定經營革新支援機構”實體聯合組成,體系相當完備。其中中小機構萬事支援總部及其在各都道府縣的支援中心,都道府縣政府的中小企業支援中心、各市支援中心都屬于政府支援平臺,它們一般配備10-15名咨詢專家,可接受窗口服務并派遣專家服務。大中城市的商工會議所、市町村的商工會屬于傘狀團體地區支援平臺。目前日本商工會系統的會員企業有86萬個,商工會議所會員企業有127萬個,合計213萬個,占中小企業總數的59.3%。每個商工會和商工會議所都設有“中小企業支援中心”,配備專職“經營指導員”。福島縣石川郡平田村商工會會僅有153名會員,全村不過6000人口,但其秘書處也配備了專職經營指導員1名、經營支援員2名,各地的商會組織既提供窗口服務,也對當地中小企業巡回指導,還與當地其它認定支援機構建立合作關系,發揮服務樞紐作用。(見圖3)

圖3 商工會、商工會議所的支援樞紐作用

資料來源:日本中小企業廳編《中小企業白書2014年》

  通過這些平臺型支援機構可使政策執行和支援服務覆蓋所有中小企業,而企業也很容易找到適合自己的支援機構,了解到有關政策的信息。其它各類會計、稅務、法律、咨詢事務所以及金融機構等認證支援機構都是業內專家,分別專注于稅務、財會、勞動、金融、保險、法律、經營管理、技術開發、創業指導、人才培訓、事業承繼等各類政策的研究、利用和具體指導服務,這些專業服務可完全覆蓋企業成長的所有過程、解決企業經營中出現的所有問題。所以一些日本專家認為,2012年開始建立的“認證經營革新支援機構制度”體系非常完備,標志著日本對中小企業支援進入“量身定制”的時代。

  其三,公益為主。日本各級政府舉辦的中小企業支援中心都是公益性機構。它們掛政府支援中心的牌子,但都指定由某個財團法人、社團法人實施。如中小機構在東京都和山形縣的“萬事支援據點”實施單位分別是一般社團法人東京都信用金庫協會、財團法人山形縣企業振興公社;沖繩縣政府中小企業支援中心指定由公益財團法人(以下簡稱“公財”)沖繩縣產業振興公社運行。在市一級,少數城市如名古屋市中小企業支援中心由市政府經濟局舉辦運行,但大多數城市都指定由某個非營利團體承擔,如札幌市、北九州市的中小企業支援中心分別由一般財團法人札幌產業振興財團、(公財)北九州產業學術推進機構運行等。商工會、商工會議所等商會組織的支援中心也是公益機構。以上這些支援機構的窗口咨詢、巡回指導和專家服務都是免費的(如由外部聘請專家提供服務則需收費,但收費低于商業咨詢機構)。國家、都道府縣和各城市政府都對以上公益性支援機構給予相應的經費補助。如承擔沖繩縣綜合支援中心的(公財)產業振興公社2018年的各種補貼收入為9.2億日元,占其當年全部收益的71%。山形縣酒田市商工會2017-2018年度收入總額為6026.45萬日元,其中縣補助金3220.77萬日元、市補助金689.70萬日元、全國商工會聯合會補助金213.02萬日元,合計4123.49萬日元,占當年收入總額的68.42%。

  認定的民間事業專業支援機構則都是商業咨詢機構,但由于它獲得了國家認定,企業委托其經營革新咨詢支援項目的費用可以申請國家補貼,企業只要支付1/3,其余2/3咨詢費用由國家補貼承擔,使中小企業的咨詢費用大為減輕。這樣就使中小企業都能享受到優質廉價的咨詢服務,并進而享受到國家的稅收優惠、低息貸款、技術進步補貼等政府扶持政策。

  其四,多元合作。

  一是政策制定機關包括經濟產業省中小企業廳、各都道府縣政府等政策制定機關與各類政策執行機構之間的合作,通過互動使政策制定機關了解中小企業經營中存在的各種課題,使政策執行機構以及廣大中小企業充分了解政府政策的信息。

  二是加強中小機構各都道府縣“萬事支援據點”與當地商工會及商工會議所建立密切的合作關系,實行優勢互補。

  三是組織平臺型支援機構與眾多專業支援機構的合作。如中小機構在各都道府縣和縣市支援中心、商工會和商工會議所的的指導中心,以及一些金融機構舉辦的支援機構都分別與相關專業認定支援機構建立合作關系。通過合作使執行政策和對企業的支援效率得到有效提高。如兵庫縣政府于2003年以縣政府支援中心為平臺,聯合(公財)新產業創造研究機構(NIRO)、兵庫縣商工會議所、兵庫縣商工聯合會等18個支援機構以及當地金融機構建立了“一站式”中小企業支援機構網絡。這個網絡還從各支援機構的10萬多件咨詢案例中挖掘出300個值得重點支援的成長型企業,并已開始進行支援。再如東京都豐島區自治體支援中心與當地的信用金庫建立“一站式”支援中心,為本地中小企業提供融資、創業、擴大銷路、勞務、經營革新等多種咨詢服務。

  其五,競爭激勵。日本政府對認定支援機構實行優勝劣汰的競爭激勵機制。主要措施是:一是設定認定授權的時間限制。各支援機構認定的有效期為5年,可再申請延伸,但必須經由中小企業廳考核批準。如不申請則取消認定資格;二是加強考核并責令改善,如果未進行改善,則取消其認定資格;三是通過不斷擴展各類專業認定支援機構,使平臺型支援機構相互之間、平臺型和專業支援機構之間、專業機構相互之間產生優勝劣汰的競爭壓力,促使各支援機構加強內部指標考核,提高支援服務的效率和質量。如神戶市商工會議所對巡回指導次數、窗口咨詢件數、專家咨詢件數、專家派遣數、企業合作匹配數、流動資金斡旋數、經營革新計劃制定指導數等13項指標制定了目標值、實現值,并進行評價。

  其六,法律保障。日本政策執行機構體系的建立和完善是以法律為基礎的。目前日本中小企業相關法律有《中小企業基本法》1部、專門法37部,合計38部法律。在專門法中,促進中小企業經營創新和創業方面有7部;加強中小企業經營基礎的法律有13部;促進中小企業適應經濟和社會環境的變化方面有8部;促進資金供給充實自有資本方面有6部;小微企業方面有3部,中小企業行政組織法律即《中小企業廳設置法》1部。根據經濟環境的改變,日本政府適時制定新法或對舊法進行修改、合并。如2000年以來,日本已新設立《中小企業經營力強化支援法》(2012)、《小企業基本法》(2014)等9部,并對《新事業創造促進法》、《商工會及商工會議所對小規模事業單位的支援相關法律》等6部法律進行了修改。這些法律為日本中小企業支援政策的穩定和有效執行提供了法律保證。

  幾點啟示

  日本中小企業政策執行機構體系還存在服務能力參差不齊、機構之間合作面不寬、企業對政府政策認知度有待進一步提高等問題,但總體上說是成功的,為完善我國的中小企業政策執行提供了有益的啟示。

  第一,日本的改革表明,中小企業扶持政策落實落細必須有政策執行機構體系為組織保證。唯有這樣,才能有效提高企業對政府各個時期、各類扶持政策的認知度,才能為中小企業提供“量身定制”的專業支援服務,避免出現企業“苦對大把好文件”、“政策在我手,就等你來求”等政策難以落實的問題。

  第二,日本的融資、擔保、海外擴張、企業人才高端培訓等重大扶持政策都由國家政策執行機構直接實施,“一竿到底”。其它綜合性和專業性的支援機構也由國家直接管理和協調。我國民營中小企業數量巨大,各地經濟發展狀況極不平衡,政策落實程度差異極大,因而更需要發揮國家的主導作用。

  第三,中小企業政策執行機構必須堅持公益性。民營中小企業都迫切需要融資、咨詢和培訓,但絕大多數都因規模小、信用差而難以獲得正常貸款,或因難以支付高昂的咨詢、培訓費用而得不到咨詢和培訓服務,進而影響企業發展。堅持公益性就能使以上問題迎刃而解。其實,通過金融、會計、稅務、法律等公益性咨詢服務還能有效促進中小企業的合規經營、誠信自律,從而克服為民營中小企業提供融資中存在的信息不對稱、風險偏高等問題。

  第四,日本的商工會、商工會議所等按照地區設立的商會組織被中小企業稱為“最了解中小企業”的團體,是身邊的“家庭咨詢醫生”。我國多數地方性行業協會因會員覆蓋面小,政策執行和支援功能相對有限;而全國工商聯系統擁有街道和鄉鎮以上商會組織2萬多個,會員覆蓋地區內所有民營企業如果能授權它們為中小企業提供政策咨詢、融資和經營管理支援等經濟性功能,將形成最廣泛的中小企業政策執行機構網絡體系,為支持民營經濟發展做出巨大貢獻。

  第五,加強立法。與發達國家相比較,我國支持中小企業的立法顯得相當滯后,國家的重大中小企業政策必須有相應的立法才有落實的保證,在完善我國政策執行體系時必須切實加強相關立法,作為政策支持的法律保障。

  (作者:中國民營經濟研究會理事、全國工商聯智庫委員會委員 浦文昌)

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